北海市人民政府办公室关于印发北海市加快推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知

各县、区人民政府，涠洲岛旅游区管委会，市人民政府各部门，各园区管委会，各有关单位:

　　《北海市加快推进医疗联合体建设和发展实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

　　        2017年12月8日                                                

北海市加快推进医疗联合体建设和发展实施方案

　　为深入贯彻落实《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西加快推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知》（桂政办发〔2017〕123号）精神，加快推进我市医疗联合体建设和发展，结合我市实际，制定本方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　全面贯彻党的十九大精神，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以人民健康为中心，认真贯彻“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，把健康融入所有政策，人民共建共享”的新时期卫生与健康工作方针，按照我市深化医药卫生体制改革和全市卫生与健康大会总体部署，立足我市经济社会和医药卫生事业发展实际，以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程为重点，不断完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制，逐步建立完善不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，为建立分级诊疗制度打下坚实的基础，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。

　　（二）基本原则

　　1.坚持政府主导。落实政府规划、指导、协调、监管、宣传等职能。全市各级各类医疗机构，在政府统筹规划下，结合自愿原则，与相应的医疗机构联合组建医联体。

　　2.坚持创新机制。坚持医疗、医保、医药“三医”联动改革，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍，优化资源结构布局。

　　3.坚持资源下沉。利用上级医院优质资源集中的优势，通过技术帮扶、人才培养等手段，发挥对基层的技术辐射和带动作用。医联体实现医疗资源合理配置及利益共享和责任共担，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制，使医联体成为服务、责任、利益、管理共同体。

　　4.坚持便民惠民。坚持以人民健康为中心，逐步实现医疗质量同质化管理，强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力，促进医联体建设与预防、保健相衔接，方便群众就近就医，减轻疾病负担，防止因病致贫返贫，增加群众获得感。

　　（三）工作目标

　　2017年10月，全市所有三级公立医院和县级医院全面启动医疗联合体建设工作。到2017年底，由各县级医院牵头，县域内建立县域医疗共同体（以下简称“县域医共体”），至少要建成1个紧密型的县域医共体。由三级公立医院牵头，每家三级公立医院与县级医院（二级医院）建成1个以上医联体（以下简称：三二医联体）。同步推进专科联盟和远程医疗协作网建设。启动城市医疗集团（以下简称“医疗集团”）建设工作

　　2018年，进一步扩大县域医共体建设范围，乡镇卫生院参与率达到50%以上；所有三级公立医院至少建成1个有明显成效的医联体；所有三级公立医院依托临床重点专科或特色专科至少建立1个以上专科联盟。市级公立医院逐步完善远程医疗服务平台。继续推进医疗集团建设工作。

　　到2020年，形成较为完善的医联体政策体系。全市所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构参与医联体建设，县域医共体乡镇卫生院参与率达到90%以上，远程医疗协作网覆盖全部县级医院，并延伸到乡镇卫生院。医联体内部形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的分级诊疗机制。

　　二、结合实际，构建多种形式医联体模式

　　根据我市分级诊疗制度建设实际情况，充分考虑医疗机构地域分布、功能定位、服务能力、合作意愿和群众需求等因素，分区域、分层次组建多种形式的医联体，推动优质医疗资源向基层和边远贫困地区流动。鼓励将社会力量举办医疗机构纳入医联体建设。

　　（一）重点推进县域医共体（县乡医疗服务一体化）建设。深入推进以县级医院为牵头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的县乡一体化管理，与乡村一体化管理有效衔接。在坚持三个不变（机构设置和隶属关系不变、机构职能和任务不变、财政投入和保障不变）的原则下，由县级医院以托管等形式与乡镇卫生院、村卫生室联合组建县域医共体，实现县域医共体内人员统一调配使用、业务统一管理、财务统一管理、信息互联互通、设备等资源共享，构建县乡村三级医疗卫生机构分工协作、互相联动的一体化管理机制。县域医共体内各成员单位要完成各项妇女儿童监测指标和公共卫生职能任务。在原有基层上，推进曲樟乡卫生院由县级公立医院全面托管模式。

　　（二）继续推进三二医联体建设。在全市范围内由三级公立医院牵头联合县级医院（二级医院）按人才共享、技术支持、检查互认、处方流动和服务衔接原则组建三二医联体。各县级医院（二级医院）按照自愿原则，根据本医院实际可与我市或自治区三级公立医院组建三二医联体。市中医医院在与合浦县中医医院组建三二医联体外，还应与对口支援的贫困县县级医院组建三二医联体。

　　（三）探索推动城市医疗集团建设。按照紧密型的方式，推动我市公立医院集团化管理，逐步将市直公立医院以及海城区、银海区、铁山港区、涠洲岛旅游区辖区内所有公立医院和社区卫生服务机构、乡镇卫生院整合成若干个紧密型的城市医疗集团。医疗集团实行统一法人，集团内下属单位不再另设法人，错位配置医院集团各医疗机构之间的功能，推进统一的运营管理和基本医疗服务标准，实现资源共享、分工协作、分级诊疗、结果互认。按照提高运营效率、节约管理成本的原则，集团下设若干医疗资源共享中心和管理中心，重点推进医学影像中心、医学检验中心和消毒供应中心等资源共享中心建设。由市人民医院牵头，2017年启动建立医疗集团建设工作。探索将铁山港区人民医院等医疗机构纳入医疗集团管理。探索市人民医院和市卫生学校附属医院合作模式。进一步完善市人民医院托管涠洲镇中心卫生院（含正在推进建设的涠洲岛旅游区医院）托管模式，并推进市人民医院传染病专科与市结核病防治院的深度合作，在市结核病防治院（市第四人民医院）西南大道东病区增挂“北海市人民医院传染病区或西南大道病区”，条件成熟可进一步推广到皮肤病专科等合作。

　　（四）推进跨区域专科（专病）联盟建设。由三级公立医院的重点专科或特色专科牵头，以技术协作为纽带，联合其他专科医院或者医疗机构的相应专科，组建市内专科（专病）联盟。近期由市人民医院儿科、感染性疾病科分别牵头组建市儿科专科联盟和市感染性疾病专科联盟；市中医医院牵头组建以中医药服务为主的中医医疗联盟。条件成熟时，可由市妇幼保健院牵头组建妇幼、儿童专科医疗联盟。鼓励市内专科（专病）联盟与区内外高级别医院的专科（专病）组建高水平的专科（专病）联盟，形成补位发展模式，重点提升重大疾病救治能力。

　　（五）大力推进全市远程医疗协作网建设。在全市范围大力发展远程医疗协作网，由三级医院或二级综合医院牵头，应用“互联网+”技术，向基层医疗卫生机构提供远程医疗、远程教学、远程培训等远程医学服务。加快推进远程医疗“县县通”惠民工程建设。利用信息化手段促进资源纵向流动，提高医疗服务整体效率。

　　三级公立医院除参加市级医联体建设外，可跨区域与若干医联体建立合作关系，组建高层次、优势互补的医联体，开展创新性协同研究、技术普及推广和人才培养，辐射带动我市医疗服务能力提升。鼓励和支持市第二人民医院和市妇幼保健院向三级医院发展，适时牵头组建市级医联体。

　　各种模式医联体可采用“1＋N”或“1＋N＋N”方式，以签约、托管、科室共建等多种形式组建。城市医疗集团、县域医共体、专科联盟等紧密型医联体，运行模式可实行理事会领导下的牵头医院负责制，也可由牵头医院按协议协商各成员单位制定医联体章程，各司其职。上级医院要组织管理人才、业务骨干团队到下级医院或基层医疗卫生机构驻点，同时积极运用远程医疗、“互联网+”等手段进行技术指导，带动其管理、业务和专科能力提升。远程医疗协作网可参照执行。

　　三、落实推进医联体建设的保障政策

　　进一步制定和完善有利于医联体建设和发展、有利于医疗资源和医疗技术下沉的政策措施，提升基层服务能力，促进分级诊疗。

　　（一）完善投入政策。各级人民政府要落实政府医疗卫生投入责任，加快实施《广西基层医疗卫生机构能力建设行动计划（2016—2020年）》和《北海市基层医疗卫生机构能力建设行动计划（2016—2020年）》，补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重症诊疗能力、县级医院综合服务能力以及远程医疗协作水平；要统筹落实公立医院综合改革、医药卫生人才队伍建设、公共卫生服务项目、基层医疗卫生服务等补助资金，加大投入支持医联体内人员和技术下沉及远程医疗设施建设。〔牵头单位：各县区人民政府，市财政局；配合单位：市医改办、卫生计生委〕

　　（二）建立人员共享机制。医联体内人员可有序流动、双向交流，上级医院应派出管理人才和技术骨干以常驻或者临时派驻的方式到下级医院或基层医疗卫生机构进行管理和技术的帮扶。其中，三级公立医院派出常驻人员不少于5人，医生应以高级职称为主，护理人员以中级职称及以上为主；二级公立医院派出常驻人员不少于3人，医生应以中级职称及以上为主，护理人员以护师职称及以上为主；常驻人员在下级医院或基层医疗卫生机构工作至少一年以上。上级医院派出的业务骨干应安排在下级医院或基层医疗卫生机构领导班子任职或担任科室负责人，以便更有效地提升下级医院或基层医疗卫生机构管理水平和临床技术水平。下级医院或基层医疗卫生机构应当积极选派人员到上级医院交流培训。县域医共体应积极探索县乡一体化的人才管理模式，在不改变人员编制隶属关系的情况下，由县域医共体统一用编招录、统一调配使用人员。医务人员在医联体内执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。上级医院下派人员到下级医院或基层医疗卫生机构工作经历按政策可视为到基层开展卫生技术服务工作经历。〔牵头单位：各县区人民政府，市卫生计生委；配合单位：市编办、人力资源社会保障局〕

　　（三）建立适应医联体发展的利益共享机制。加快薪酬制度改革，开展薪酬改革试点工作，按照国家“两个允许”的要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，合理提高绩效工资水平。医联体上下级医院要结合实际，充分协商，建立健全医联体利益共享机制。上级医院派驻下级医院或基层医疗卫生机构的工作人员，可按协议参与下级医院或基层医疗卫生机构绩效分配。上级医院可从下级医院或基层医疗卫生机构年度业务收入（药品耗材除外）增量部分提取一定比例（具体比例由上下级医院协商确定）的医联体管理费，用于下派人员补贴、双方人员培训等。县域医共体内乡镇卫生院人员奖励性绩效工资可参照县级医院奖励性绩效工资分配方案进行分配。鼓励医联体内各医院在奖励性绩效工资分配上对下派人员予以适当倾斜。〔牵头单位：市人力资源社会保障局；配合单位：各县区人民政府，市医改办、财政局、卫生计生委〕

　　(四）强化医联体内医疗资源共享。整合医联体内的医学影 像、检查检验、消毒供应、后勤服务等资源，向下级医疗机构开放；积极运用远程医疗推进“基层检查、上级诊断”服务模式，鼓励医联体内成立医学影像中心、检验中心、病理中心。鼓励社会资本设立第三方独立影像中心、检验中心、病理中心等机构，为医联体内各医疗机构提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础上，推进医疗机构间医学影像检查和临床检验结果互认。〔牵头单位：市卫生计生委；配合单位：各县区人民政府〕

　　（五）进一步完善医保和医疗服务价格政策。建立健全医保经办机构与医疗机构间公开平等的谈判协商机制、“结余留用、合理超支分担”的激励和风险分担机制，在医保统筹区域内的县域医共体、城市医疗集团探索开展总额预付管理试点。落实分级诊疗医保差异化支付政策。制定出台远程医疗项目收费标准，支持远程医疗服务健康发展。〔牵头单位：市人力资源社会保障局、物价局（排在第一位的部门负责统筹协调）；配合单位：各县(区）人民政府，市医改办、卫生计生委〕

　　（六）进一步强化药品供应保障制度。执行以市为单位或医联体为主体的统一联合议价采购方式，统一确定药品采购品种及采购价格。允许基层医疗卫生机构从自治区城乡居民医保药品报销目录中，按规定遴选非基本药物作为补充药品配备使用，满足常见病、慢性病等患者用药需求，适应专科、专病患者和康复期（恢复期）患者下转需求。鼓励医联体内制剂调剂使用。可通过延伸处方、集中配送等形式加强基层和上级医院用药衔接，方便患者在基层就近就医取药。〔牵头单位：市卫生计生委；配合单位：市医改办、人力资源社会保障局、物价局、食品药品监管局〕

　　（七）完善家庭医生签约服务政策体系。加快家庭医生签约服务制度建设，完善家庭医生签约服务管理和激励机制，加快推进家庭医生签约服务进程。以高血压、糖尿病等慢性病为重点，在医联体内加快推进家庭医生签约服务，优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人、计生特殊家庭和建档立卡贫困人口等重点人群，以需求为导向做实家庭医生签约服务。开展特色家庭医生签约服务。〔牵头单位：市卫生计生委；配合单位：市医改办、人力资源社会保障局、物价局，各县区人民政府〕

　　（八）扎实推进分级诊疗制度建设。完善分级诊疗政策体系， 按照患者自愿、分级诊治、安全便捷的原则，制定医联体内各成员单位间患者双向转诊制度，明确责任部门和责任人，重点畅通向下转诊通道。上级医疗机构应将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复。充分利用区域统一的分级诊疗双向转诊平台，实现转入转出可追溯和动态监管，确保预约转诊优先诊疗。〔牵头单位：市卫生计生委；配合单位：市医改办、人力资源社会保障局〕

　　四、组织实施

　　（一）加强组织领导。全市各级人民政府要高度重视，充分认识组建医联体对提升基层服务能力、建立分级诊疗制度的重大意义，把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措。各县区人民政府主要领导负总责，分管领导具体抓，组织协调辖区内各类医疗机构积极参与医联体建设；要敢于打破行政区域、局部利益的壁垒，主动与上级医院对接协商构建医联体；要敢于打破“权”与“利”的壁垒，给予医联体内上级医院对下级医院或基层医疗卫生机构领导班子干部任用建议权、人员调配使用权及经营权；要协调相关职能部门加强合作，建立和完善推进医联体建设的人事使用、财政 投入、医保调控、差异化收费等政策措施。各县区人民政府要结合本地区实际情况，制定推进医联体建设的实施意见或方案，明确目标任务及时间进度。

　　（二）形成工作合力。各级各有关部门要切实履责、加强指 导，及时出台医联体配套政策，以医联体建设为抓手促进优质医疗资源下沉，提升基层服务能力，助推分级诊疗制度建设。卫生计生行政部门和中医药管理部门要加强对医联体建设的监督指导，明确医联体组织管理和分工协作制度，会同医改办牵头制定相关技术文件。医改办要统筹协调医改领导小组各成员单位制定或落实各项政策，推动医联体健康有序发展。人力资源社会保障部门要加强医保医疗服务监管，完善医保制度政策，制定分级诊疗差异化报销配套政策，推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制。财政部门要按规定落实财政补助政策。机构编制部门要积极探索公立医院人员编制总额控制和备案制管理、县乡人员编制一体化管理的政策措施。价格主管部门要完善医药价格政策。科技部门要会同卫生计生行政部门，支持国家和自治区级临床医学研究中心建设，促进医联体发展。

　　（三）建立考核机制。全市各级卫生计生行政部门、医改办要会同有关部门建立完善医联体效果评价机制和绩效考核办法。将医疗资源下沉、与基层医疗卫生机构协作及服务能力提升、基层诊疗量占比及双向转诊比例、居民健康改善、履行医保服务协议、总额控制后医疗机构自主控费以及家庭医生签约服务情况等指标纳入考核体系，将考核评价结果作为人事任免、评优评先等重要依据，并与医务人员绩效工资、晋升等挂钩。对考核优秀的医联体可在落实公立医院综合改革、医药卫生人才队伍建设、公共卫生服务项目、基层医疗卫生服务等补助资金方面给予倾斜支持。有条件的地区可创新建立激励机制，鼓励医联体建设和发展。严格落实责任制和问责制，增强大型医院帮扶基层和控制不合理医疗费用增长的动力，防止和破解大医院“跑马圈地”“虹吸”以及挤压基层医疗卫生机构和社会办医发展空间等问题。

　　（四）衔接健康扶贫。全市各级医改办、卫生计生行政部门要做好统筹协调，加强健康扶贫与医联体建设的有效衔接，引导三级医院优先与贫困县县级医院（二级医院）建立医联体；并结合大病分类救治，将健康扶贫融入医联体建设中，提升县级医院的服务能力，减少因病致贫、因病返贫，切实增加群众获得感。

　　（五）加强舆论宣传。各县区人民政府和相关部门要开展行政管理人员、医疗机构管理人员和医务人员的政策培训，进一步统一思想、形成共识。要充分发挥各级媒体作用，加强对医联体建设工作目的、意义和政策措施的宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变传统就医观念和习惯，为形成分级诊疗格局打下基础，逐步形成有序就医格局。各县区和各有关单位要认真总结推广有益经验和典型做法，发挥典型带动作用，加快我市医联体建设和发展。